Xem với cỡ chữ     In bài viết
Nhận diện thanh tra lại và một số kiến nghị nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra lại

Thứ sáu, 29/09/2017
Chế định thanh tra lại lần đầu tiên được quy định chính thức trong Luật Thanh tra 2010, mà những quy định khởi nguồn của nó là từ chế định phúc tra được quy định tại Pháp lệnh Thanh tra 1990. Lịch sử hình thành và phát triển của chế định thanh tra lại đã ghi nhận sự cần thiết, vai trò của nó trong hoạt động thanh tra như một phương thức kiểm soát quyền lực đối với hoạt động thanh tra, như một cơ chế quan trọng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra trong loại trừ hành vi vi phạm pháp luật của chủ thể thanh tra.

Trong phạm vi bài viết này, xin được đề cập đến quan niệm chung về thanh tra lại với các dấu hiệu đặc thù, thực trạng pháp luật về thanh tra lại và một số vấn đề đặt ra đối với việc hoàn thiện quy định pháp luật về thanh tra lại nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra lại.

1. Nhận diện về thanh tra lại và các dấu hiệu đặc thù của thanh tra lại

1.1 Quan niệm chung về thanh tra lại

Xét dưới khía cạnh về kiểm soát quyền lực Nhà nước, các quyết định hành chính, hành vi hành chính đều có thể được xem xét lại bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo một trình tự, thủ tục pháp luật quy định khi các quyết định, hành vi đó có căn cứ cho rằng là vi phạm tính hợp pháp và chưa bảo đảm tính hợp lý, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng chịu tác động trực tiếp của quyết định đó trên cơ sở các yêu cầu của khiếu nại, tố cáo, kiến nghị phản ánh hoặc qua kết quả giám sát (giám sát hoạt động của đoàn thanh tra), trong việc thanh tra trách nhiệm của cơ quan Nhà nước cấp trên đối với cơ quan Nhà nước cấp dưới. Trong trường hợp này, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính của cơ quan ban hành quyết định và có thể là cả cơ quan cấp trên. Cụ thể:

Trường hợp thứ nhất, người đã ký kết luận thanh tra tự xem xét lại kết luận của mình khi phát hiện có sai lầm, vi phạm pháp luật trong tiến hành hoạt động thanh tra. Hơn nữa, hoạt động thanh tra khi được thực hiện qua phương thức đoàn thanh tra, người ban hành kết luận thanh tra không phải tất cả các trường hợp đều có đầy đủ thông tin hoặc tham gia quá trình tiến hành thanh tra. Vì vậy, việc quy định cho người ký kết luận thanh tra được xem xét lại kết luận là phù hợp trong hoạt động thanh tra.

Trường hợp thứ hai, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền khác tiến hành xem xét, đánh giá, xử lý lại toàn bộ vụ việc khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng, làm sai lệch bản chất vụ việc. Trong trường hợp này, không thể giao cho cơ quan có thẩm quyền đã thanh tra trước đó thực hiện tự xem xét lại, mà phải là cơ quan cấp trên sẽ xem xét, đánh giá, xử lý toàn bộ vụ việc. Với trường hợp này, có thể nói, về bản chất đây là hoạt động thanh tra lại.

Vì vậy, thanh tra lại được tiến hành khi phát hiện vụ việc thanh tra trước đó (đã có kết luận thanh tra) có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Dấu hiệu của vi phạm pháp luật được xác định trên các cơ sở: Tính trái pháp luật của hành vi được thực hiện như thành viên đoàn thanh tra đã vi phạm pháp luật thanh tra; tính có lỗi của người thực hiện hành vi vi phạm, cố ý thực hiện hành vi vi phạm có bàn bạc để làm sai lệch hồ sơ, bỏ qua sai phạm... và cấu thành đầy đủ các yếu tố của vi phạm pháp luật.

Hơn nữa, xuất phát từ cơ sở của quan niệm thanh tra Nhà nước(1), tác giả đồng quan điểm là có thể đưa ra quan niệm cụ thể hơn về thanh tra lại như sau(2): Thanh tra lại là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo quy định của pháp luật thanh tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà trước đó việc xem xét, đánh giá, xử lý đã được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước trực thuộc nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật, làm thay đổi sai lệch bản chất vụ việc.

Dưới góc độ pháp lý(3), thanh tra lại là việc xem xét, đánh giá, xử lý kết luận thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong quá trình thanh tra, ra kết luận thanh tra.

Từ đó, có thể thấy, thanh tra lại không chỉ là việc xem xét lại kết luận thanh tra, mà là quá trình cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp xem xét, đánh giá, xử lý việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà trước đó việc xem xét, đánh giá, xử lý trước đó phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật, làm thay đổi sai lệch bản chất vụ việc. 

 

 Ảnh minh họa, nguồn internet

1.2 Các dấu hiệu đặc trưng của thanh tra lại

Trên cơ sở bản chất của thanh tra, thanh tra lại vừa mang đặc điểm của thanh tra “đi” và các điểm đặc trưng riêng có của mình.       

Một là, các đặc điểm chung của thanh tra, bao gồm: Thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước; bảo đảm tính khách quan; mang tính độc lập tương đối và thanh tra gắn liền với hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, là công cụ của quản lý Nhà nước, vừa là một giai đoạn nằm trong chu trình quản lý hành chính Nhà nước.

Hai là, bên cạnh đó, thanh tra lại có các dấu hiệu đặc trưng riêng của mình: (i) Thanh tra lại là phương thức quan trọng trong quản lý Nhà nước về công tác thanh tra. Qua thanh tra lại giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phát hiện, xem xét, đánh giá và xử lý, kiến nghị xử lý những vi phạm pháp luật trong hoạt động thanh tra nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động công vụ - thanh tra; (ii) Thêm vào đó, thanh tra lại là phương thức hữu hiệu trong việc kiểm soát quyền lực của cơ quan thanh tra, bảo đảm tính hợp pháp, ngăn ngừa việc lộng quyền, lạm quyền hoặc không thực hiện không đúng quyền lực của thanh tra viên cũng như đối với hoạt động của đoàn thanh tra dựa trên các căn cứ của thanh tra lại; (iii) Thanh tra lại có mối quan hệ mật thiết với kiểm tra, thanh tra trách nhiệm, giám sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động thanh tra.

2.      Thực trạng quy định pháp luật hiện hành về thanh tra lại

 2.1 Về căn cứ thanh tra lại

Trước hết, để thanh tra lại một vụ việc, cần phải dựa trên cơ sở các căn cứ của thanh tra lại.

Theo quy định của pháp luật thanh tra, việc thanh tra lại được thực hiện khi có một trong các căn cứ sau đây: 

- Có vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục trong tiến hành thanh tra. 

- Có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật khi kết luận thanh tra. 

- Nội dung kết luận thanh tra không phù hợp với những chứng cứ thu thập được trong quá trình tiến hành thanh tra. 

- Người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra, thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ việc hoặc cố ý kết luận trái pháp luật. 

- Có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng của đối tượng thanh tra chưa được phát hiện đầy đủ qua thanh tra. 

2.2 Về thẩm quyền quyết định thanh tra lại

Hoạt động thanh tra nói chung có thể do các cơ quan thanh tra Nhà nước thực hiện nhưng chủ thể của thanh tra lại không thể đồng thời là chủ thể đã tiến hành thanh tra vụ việc trước đó để đảm bảo tính khách quan, độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra.

Luật Thanh tra quy định thủ trưởng các cơ quan thanh tra Nhà nước, tùy từng trường hợp có trách nhiệm báo cáo người có thẩm quyền quyết định hoặc tự mình ra quyết định thanh tra lại. Thẩm quyền cụ thể được quy định tại các Khoản 2, 3, 4, 5 Điều 47 Luật Thanh tra như sau: 

- Tổng Thanh tra Chính phủ quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Bộ trưởng kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật khi được Thủ tướng Chính phủ giao; quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ, Chánh Thanh tra tỉnh kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. 

- Chánh Thanh tra Bộ quyết định thanh tra lại vụ việc đã được thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh kết luận thuộc phạm vi, thẩm quyền quản lý Nhà nước của Bộ nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật khi được Bộ trưởng giao. 

- Chánh Thanh tra tỉnh quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Giám đốc sở kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật khi được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao; quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chánh Thanh tra sở, Chánh Thanh tra huyện kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật.

- Chánh Thanh tra sở quyết định thanh tra lại vụ việc đã được thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc Sở kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật khi được Giám đốc sở giao.

2.3 Quyết định thanh tra và nội dung thanh tra lại

Quyết định thanh tra lại bao gồm các nội dung quy định tại Điều 44, Điều 52 của Luật Thanh tra nhưng phải ghi rõ phạm vi, đối tượng, nội dung thanh tra lại. Chậm nhất là 5 ngày, kể từ ngày ký quyết định, người có thẩm quyền thanh tra lại phải gửi quyết định thanh tra lại cho người đã ký kết luận thanh tra, đối tượng thanh tra lại. Quyết định thanh tra lại phải được công bố chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày ký và phải được đoàn thanh tra lập biên bản. Trong đó:

- Về phạm vi và nội dung thanh tra lại được xác định trên cơ sở căn cứ vào dấu hiệu vi phạm pháp luật trong quá trình thanh tra và ra kết luận thanh tra.

Nội dung và phạm vi cuộc thanh tra lại có thể là toàn bộ nội dung cuộc thanh tra trước đó, nếu rơi vào trường hợp vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra hoặc hành vi của thành viên đoàn thanh tra cố ý làm sai lệch bản chất vụ việc.

Hoặc nội dung thanh tra có thể chỉ tập trung vào một số dấu hiệu vi phạm trong áp dụng pháp luật của cuộc thanh tra trước, thì phạm vi nội dung thanh tra lại chỉ tập trung vào quá trình phân tích, lập luận, củng cố và đánh giá chứng cứ.

- Về đối tượng thanh tra lại: Từ quan niệm về thanh tra lại ở phần 1.1, có thể khẳng định, đối tượng thanh tra lại cũng chính là đối tượng của cuộc thanh tra đi vì bản chất của thanh tra lại là “tìm lại bản chất của vụ việc thanh tra chưa được làm sáng tỏ thông qua hoạt động thanh tra lại”.

Như vậy, pháp luật thanh tra lại cần xác định rõ đối tượng của thanh tra lại, là tìm sự thật khách quan mà vụ việc thanh tra trước đó chưa được xem xét, đánh giá và xử lý khách quan, đúng pháp luật và quy trình tiến hành thanh tra lại, sự thay đổi trong hậu quả pháp lý của báo cáo kết quả thanh tra lại, kết luận thanh tra lại đang là những vấn đề rất cơ bản còn chưa được cụ thể, còn thiếu những văn bản pháp quy để quy định chi tiết bảo đảm tính khả thi trong thực trạng thực thi pháp luật về thanh tra lại.

2.4 Về báo cáo kết quả thanh tra lại, kết luận thanh tra lại

- Báo cáo kết quả thanh tra lại được thực hiện theo quy định tại Luật Thanh tra, bao gồm: Kết luận cụ thể về từng nội dung đã tiến hành thanh tra; xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; ý kiến khác nhau giữa thành viên đoàn thanh tra với trưởng đoàn thanh tra về nội dung báo cáo kết quả thanh tra và biện pháp xử lý đã được áp dụng theo thẩm quyền và kiến nghị biện pháp xử lý.

Trường hợp phát hiện có hành vi tham nhũng thì trong báo cáo kết quả thanh tra phải nêu rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra hành vi tham nhũng theo các mức độ sau đây: Yếu kém về năng lực quản lý; thiếu trách nhiệm trong quản lý; bao che cho người có hành vi tham nhũng.

Báo cáo kết quả thanh tra phải nêu rõ quy định của pháp luật làm căn cứ để xác định tính chất, mức độ vi phạm, kiến nghị biện pháp xử lý.

Nội dung báo cáo kết quả thanh tra lại phải xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã tiến hành thanh tra, kết luận thanh tra. Mặt khác, với việc làm rõ sai phạm của đối tượng thanh tra, thì một trong những nội dung đặc thù của báo cáo kết quả thanh tra lại cần xác định rõ hành vi vi phạm pháp luật và trách nhiệm của cơ quan, trưởng đoàn thành tra, thành viên đoàn thanh tra, người ký kết luận thanh tra trong quá trình thanh tra và ra kết luận thanh tra.

- Về kết luận thanh tra lại: Được thực hiện theo quy định của Luật Thanh tra, bao gồm các nội dung: Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra; kết luận về nội dung thanh tra; xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị biện pháp xử lý.

Kết luận thanh tra lại phải làm rõ, xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã tiến hành thanh tra, kết luận thanh tra và kiến nghị biện pháp xử lý. Đây là điểm thể hiện đặc trưng của nội dung kết luận thanh tra lại, kiến nghị xử lý đối với đoàn thanh tra cũng như người có thẩm quyền liên quan phải chịu trách nhiệm khi thực hiện hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thanh tra và ra kết luận thanh tra.

Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày ký kết luận thanh tra lại, người ra quyết định thanh tra lại phải gửi kết luận thanh tra lại cho thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp, cơ quan thanh tra Nhà nước cấp trên.

3. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả và hoàn thiện pháp luật về thanh tra lại

Trên cơ sở mô tả pháp lý của hoạt động thanh tra lại và thực trạng thực hiện pháp luật thanh tra lại cho thấy một số điểm cần đặt ra trong hoạt động thanh tra lại.

Một là, về mặt kỹ thuật lập pháp, các quy định về thẩm quyền thanh tra vẫn tồn tại những mâu thuẫn chồng chéo, không thống nhất nhau giữa các điều luật trong cùng một văn bản(4) hoặc giữa văn bản chung về thanh tra với văn bản quy định về thanh tra chuyên ngành(5). Bản thân các điều luật thiếu tính cụ thể làm giảm tính hiệu quả và tính khả thi trong quá trình áp dụng pháp luật về thanh tra lại. Do đó, đây là một điểm quan trọng đặt ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật về thanh tra để nâng cao tính hiệu quả cho hoạt động thanh tra.

Hai là, hoạt động thanh tra lại vừa mang những đặc điểm nói chung của hoạt động thanh tra, nhưng lại có các dấu hiệu đặc trưng riêng (đã được trình bày ở phần 1.2). Do vậy, hoạt động này cũng cần được luật hóa dưới dạng yêu cầu của quy trình thanh tra lại, để giúp bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả, tính bắt buộc chung, tính chuyên nghiệp trong hoạt động công vụ - thanh tra lại, trên cơ sở đó cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật độc lập hoặc bổ sung thêm mảng quy định cụ thể hóa quy trình thanh tra lại trong Thông tư 05/2014. 

Ba là, về nâng cao năng lực cho cơ quan thanh tra trong phương thức và triển khai thực hiện hoạt động thanh tra lại như xử lý các vướng mắc về quy trình và nghiệp vụ thanh tra lại. Mặt khác, cần triển khai cụ thể hóa chương trình, kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt cả về thanh tra lại.

Để đáp ứng yêu cầu trên, các cơ quan thanh tra cần kiện toàn tổ chức bộ máy, phản ánh mối quan hệ giữa tổ chức và hoạt động trong cơ quan thanh tra, tổ chức như thế nào sẽ ảnh hưởng đến hoạt động như thế đó. Cơ quan thanh tra cần phải sớm có một bộ phận hoặc giao thêm nhiệm vụ làm đầu mối tham mưu, tư vấn đề triển khai thanh tra lại.

Bốn là, yếu tố quyết định linh hồn của cơ quan thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra, thanh tra lại là chất lượng đội ngũ công chức, thanh tra viên được giao nhiệm vụ thanh tra lại. Vì phạm vi thanh tra khá rộng, trên các lĩnh vực quản lý Nhà nước, vừa rộng lại phải sâu, do đó đặt ra yêu cầu cao về kiến thức pháp luật, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và trải nghiệm công vụ đối với công chức, thanh tra viên, đặc biệt là thanh tra chuyên ngành. Đây là bài toán về  nhân sự đối với ngành Thanh tra trong thời gian tới.

Thanh tra lại là một chế định mới trong Luật Thanh tra 2010 nhưng đã khẳng định tầm quan trong cũng như vị trí của nó trong hệ thống pháp luật thanh tra, trong quá trình điều chỉnh, chế định thanh tra lại đã bộc lộ một số hạn chế nhất định cần phải được bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện hơn nữa. Vì vậy, việc tìm hiểu và nghiên cứu lý luận và pháp luật cũng như thực tiễn về thanh tra lại đang là một yêu cầu cấp thiết cần bổ sung, cập nhật trong tuyên truyền, phổ biến cũng như hoạt động áp dụng pháp luật, trong chương trình giảng dạy và đào tạo trong chuyên ngành thanh tra và trong quá trình hoàn thiện pháp luật thanh tra hiện nay.

Chú thích:

(1) Xem Khoản 1, Điều 3 Luật Thanh tra 2010.

(2) Thanh tra Chính phủ, Thanh tra lại - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Thanh niên, năm 2013, tr17.

(3) Quy định tại Khoản 1 Điều 47, Nghị định 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra.

(4) Xem Điều 47 và Điều 48 của Nghị định 86/2011/NĐ- CP.

(5)Xem Điều 50, Nghị định 86/2011/NĐ-CP và Điều 36, Nghị định số 07/2012/NĐ-CP quy định khác nhau về thời hiệu thanh tra lại.


LTT - Theo ThanhtraVietNam.vn