Thực hiện Luật PCTN, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 quy định chi tiết về minh bạch tài sản, thu nhập; Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số 08/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 hướng dẫn thi hành. Luật PCTN và các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên là các căn cứ pháp lý chủ yếu để tổ chức thi hành chính sách, pháp luật về minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập trong thời điểm hiện nay.

Qua nghiên cứu và tổng kết 10 năm thi hành Luật PCTN cho thấy, các quy định pháp luật về minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập vẫn còn có những hạn chế, bất cập sau:

- Về đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập:

Pháp luật PCTN hiện hành quy định các đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập bao gồm 09 nhóm đối tượng (Điều 7, Nghị định số 78/2013/NĐ-CP). Tuy nhiên, theo quy định này thì các đối tượng kê khai vẫn còn hẹp so với đối tượng là “người có chức vụ, quyền hạn” trong khu vực công. Mặt khác, việc mở rộng phạm vi PCTN sang khu vực tư đang đặt ra vấn đề kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thuộc khu vực tư.

- Về trình tự, thủ tục kê khai, tiếp nhận bản kê khai:

Quy định của pháp luật hiện hành về việc phải kê khai tài sản hàng năm theo một mẫu thống nhất và mỗi lần kê khai đều phải kê khai lại nhiều nội dung, thông tin đã kê khai từ những năm trước cho dù không có biến động đã thể hiện sự rườm rà, hình thức của việc kê khai tài sản, thu nhập và phần nào bộc lộ hạn chế, yếu kém của các cơ quan quản lý trong việc quản lý, theo dõi việc kê khai tài sản. 

- Về quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập:

Theo quy định của luật hiện hành, bản kê khai tài sản, thu nhập do đơn vị/bộ phận phụ trách công tác tổ chức nhân sự của cơ quan, tổ chức nơi người kê khai công tác quản lý. Đối với người có nghĩa vụ kê khai thuộc diện cấp ủy quản lý thì ban tổ chức cấp ủy cùng cấp quản lý. Như vậy, việc quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập được giao cho đơn vị/bộ phận phụ trách công tác tổ chức nhân sự của cơ quan, tổ chức nơi người kê khai công tác quản lý nhưng pháp luật lại chưa quy định về cơ quan, đơn vị giữ vai trò đầu mối trong việc kiểm soát tài sản thu nhập (để thực hiện việc quản lý bản kê khai, theo dõi biến động, xác minh tài sản, thu nhập…) dẫn đến việc kê khai tài sản rất hình thức, kém hiệu quả và không khách quan; thiếu đội ngũ cán bộ có chuyên môn, nghiệp vụ cần thiết cho công tác kiểm tra, xác minh tài sản, thu nhập khi cần thiết; việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, khai thác và tích hợp dữ liệu cần thiết phục vụ cho công tác theo dõi biến động, kiểm soát tài sản, thu nhập nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng còn chưa được triển khai.

- Về kiểm soát sự biến động tài sản:

Nhằm mục đích kiểm soát sự biến động về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai, theo quy định của pháp luật PCTN hiện hành, người có nghĩa vụ kê khai tài sản không chỉ phải kê khai tài sản mà còn có nghĩa vụ giải trình về nguồn gốc tăng thêm của tài sản. Đối với bất động sản, phải giải trình khi tăng lên về diện tích, số lượng hoặc thay đổi về cấp nhà, công trình, loại đất so với kỳ kê khai trước đó; đối với tiền và các động sản khác (vàng bạc, đá quý, xe ô tô, xe máy...) khi giá trị của tài sản tăng từ 50 triệu đồng trở lên. Việc kê khai tài sản không trung thực là một căn cứ để cơ quan có thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập. Như vậy, chúng ta thấy pháp luật hiện hành quy định kiểm soát biến động tài sản, nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm nhưng lại chưa quy định về việc xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm không được giải trình một cách hợp lý.

- Về xác minh tài sản, thu nhập:

Pháp luật PCTN hiện hành đã quy định về thẩm quyền xác minh về tài sản, thu nhập. Theo đó, trong trường hợp người được xác minh do cấp ủy Đảng quản lý thì cơ quan có thẩm quyền xác minh là cơ quan kiểm tra Đảng cùng cấp. Những người khác công tác tại các cơ quan của Đảng thì thẩm quyền xác minh thuộc đơn vị phụ trách công tác tổ chức, cán bộ. Đối với các đối tượng khác thì thẩm quyền xác minh thuộc cơ quan thanh tra (nơi có tổ chức thanh tra Nhà nước) hoặc đơn vị phụ trách tổ chức, cán bộ (nơi không có tổ chức thanh tra Nhà nước).

Qua 10 năm thực hiện Luật PCTN cho thấy, quy định về thẩm quyền xác minh có thể dẫn đến việc thiếu khách quan trong việc có quyết định xác minh liên quan đến họ. Bên cạnh đó, pháp luật PCTN không quy định cụ thể, rõ ràng các trường hợp phải xác minh nên thực tiễn vừa qua số trường hợp xác minh tài sản, thu nhập còn rất hạn chế. Sự thiếu hụt các quy định về xử lý tài sản không kê khai, kê khai không trung thực hoặc giải trình nguồn gốc tăng thêm không hợp lý dẫn đến việc xác minh tài sản, thu nhập trở nên hình thức, kém hiệu quả.

Trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, việc hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là việc làm có tính chất cấp thiết. Để việc minh bạch, kiểm soát tài sản, thu nhập phát huy hiệu quả, tránh hình thức, góp phần quan trọng trong công tác PCTN, cần nghiên cứu sửa đổi Luật PCTN theo hướng có một chương quy định riêng về minh bạch, kiểm soát tài sản, thu nhập, trong đó đưa ra các quy định nhằm tạo cơ chế kiểm soát thực chất hơn. Cụ thể:

Một là, về nội dung của minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập:

Qua 10 năm thực hiện Luật PCTN và để hướng tới kiểm soát được tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, tăng cường phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng theo Chỉ thị 50-CT/TW ngày 07/12/2015 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng, Chỉ thị 12/CT-TTg ngày 28/4/2016 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng thì nội dung của minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập cần phải được điều chỉnh cho phù hợp, không chỉ mang ý nghĩa phòng ngừa, ngăn chặn mà còn là biện pháp phục vụ cho việc phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng. Do đó, cần nghiên cứu quy định nội dung minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập, gồm cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập; kê khai tài sản, thu nhập; theo dõi biến động tài sản, thu nhập; xác minh tài sản, thu nhập và đặc biệt cần phải có quy định về xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, tài sản, thu nhập tăng thêm không được giải trình một cách hợp lý.

Hai là, về đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập, phương thức kê khai:

Để kiểm soát được tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, tiến tới kiểm soát được tài sản, thu nhập trong xã hội thì nhất thiết phải mở rộng đối tượng kê khai tài sản, thu nhập theo hướng tiệm cận với đối tượng là người có chức vụ, quyền hạn. Để phù hợp với việc mở rộng đối tượng kê khai và khắc phục tính hình thức, tình trạng chưa thực chất trong thực hiện minh bạch về tài sản, thu nhập thì cần nghiên cứu để có quy định cụ thể về phương thức kê khai theo hướng:

- Kê khai lần đầu: Việc bắt buộc kê khai tài sản, thu nhập đối với tất cả cán bộ, công chức khi được bổ nhiệm vào ngạch (bao gồm cả công chức xã, phường, thị trấn) là cần thiết nhằm nắm bắt thông tin đầu vào để kiểm soát biến động về tài sản, thu nhập.

- Kê khai bổ sung: Sau khi kê khai lần đầu, chỉ phải kê khai bổ sung nếu có tài sản mới, hoặc thu nhập phát sinh có giá trị từ 300 triệu đồng (mức này tương ứng với mức kiểm soát giao dịch đáng ngờ trong lĩnh vực chống rửa tiền).

- Kê khai hằng năm: Cần phải bỏ quy định kê khai hằng năm như pháp luật hiện hành mà chỉ nên quy định áp dụng đối với một số người có chức vụ, quyền hạn nhất định để nhằm hạn chế phát sinh bản kê khai hằng năm, tiến tới kiểm soát chặt chẽ, thực chất tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn một cách có trọng tâm, trọng điểm.

- Kê khai phục vụ công tác cán bộ được thực hiện khi được bầu, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, được cử giữ chức vụ khác.

Ba là, về thẩm quyền kiểm soát tài sản, thu nhập; quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập:

- Về thẩm quyền kiểm soát tài sản thu nhập: Cần phải thiết kế hệ thống cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập nhằm khắc phục được tình trạng phân tán, thiếu thống nhất, thiếu kiểm tra, giám sát việc kê khai, quản lý bản kê khai và xác minh tài sản, thu nhập để bảo đảm việc kiểm soát có hiệu quả, thực chất; đồng thời từng bước chuyên nghiệp hóa đội ngũ làm công tác quản lý bản kê khai, xác minh tài sản, thu nhập nhằm PCTN. Thiết nghĩ, cần quy định hệ thống cơ quan, đơn vị chuyên trách kiểm soát tài sản, thu nhập theo hướng “bán tập trung” trong hệ thống cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống chính trị hiện nay (được tổ chức thống nhất trong từng hệ thống cơ quan hành pháp, lập pháp, tư pháp và các tổ chức, đoàn thể).

Đối với các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Tòa án, Viện Kiểm soát, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Chủ tịch Nước thì sẽ giao cho cơ quan Trung ương của các cơ quan, tổ chức này thực hiện việc kiểm soát tài sản, thu nhập theo hệ thống dọc để phù hợp phân cấp quản lý cán bộ; đồng thời không làm ảnh hưởng tính khách quan trong thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan lập pháp và tư pháp.

Đối với nhóm cơ quan hành pháp, cơ quan thanh tra Nhà nước các cấp (Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ, thanh tra tỉnh) có điều kiện tốt hơn về cơ sở vật chất, đội ngũ công chức bước đầu có chuyên môn, nghiệp vụ và kinh nghiệm công tác trong xác minh tài sản, thu nhập; đồng thời, đây cũng là cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về kiểm soát tài sản, thu nhập. Để đảm bảo tính khách quan, cần nghiên cứu giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai hưởng phụ cấp chức vụ từ 0,9 trở lên (từ giám đốc sở trở lên) công tác tại bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các đơn vị sự nghiệp công lập, cơ quan, tổ chức do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, người được cử giữ chức vụ quản lý tương đương trong doanh nghiệp có vốn Nhà nước.

- Về quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập:

Cần phải sửa đổi Luật PCTN theo hướng quy định việc quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập một cách tập trung. Theo đó cơ quan, đơn vị quản lý tập trung bản kê khai là cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai thuộc thẩm quyền. Cơ quan, đơn vị này có địa vị pháp lý “độc lập tương đối” với cơ quan, đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng người có nghĩa vụ kê khai. Phương án này giúp cho việc theo dõi, giám sát và kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai hiệu quả hơn, qua đó kịp thời xác minh để phát hiện, xử lý tham nhũng. Đồng thời, cần bổ sung quy định về trình tự, thủ tục tiếp nhận bản kê khai, cung cấp thông tin bản kê khai và xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về bản kê khai.

Bốn là, về theo dõi biến động về tài sản, thu nhập:

Để khắc phục các hạn chế trong việc minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập, cần nghiên cứu, bổ sung quy định về theo dõi biến động tài sản, thu nhập. Theo đó, quy định trách nhiệm của cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập trong việc chủ động thu thập, khai thác thông tin, dữ liệu bản kê khai tài sản, thu nhập; cập nhật thông tin, dữ liệu về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai; yêu cầu người kê khai giải trình biến động tài sản, thu nhập khi tiến hành kê khai bổ sung hoặc giải trình đối với giao dịch có giá trị từ 300 triệu đồng trở lên nhằm làm rõ về tài sản, thu nhập tăng thêm và quyết định việc xác minh tài sản, thu nhập khi có căn cứ quy định; bổ sung quy định nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhâp trong việc theo dõi biến động về tài sản, thu nhập.

Năm là, về xác minh tài sản, thu nhập:

- Về các trường hợp tiến hành xác minh: Qua 10 năm thực hiện Luật PCTN cho thấy, việc xác minh về tài sản, thu nhập ít được thực hiện. Giai đoạn trước năm 2013 do điều kiện xác minh còn hẹp nhưng ngay cả sau khi sửa đổi Luật PCTN, mở rộng thẩm quyền chủ động xác minh thì kết quả xác minh vẫn còn rất hạn chế. Một trong những nguyên nhân là pháp luật không quy định cụ thể những trường hợp đương nhiên phải xác minh mà không cần phải có tố cáo hoặc yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền. Khắc phục hạn chế này, bên cạnh quy định các căn cứ để xác minh tài sản, thu nhập thì cần quy định thêm về các trường hợp phải tiến hành xác minh như: Xác minh bắt buộc để phục vụ cho việc bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại hoặc bố trí chức vụ khác; xác minh để phục vụ cho việc theo dõi biến động khi có căn cứ và xác minh chủ động theo kế hoạch hằng năm (có thể xây dựng theo phương pháp lựa chọn ngẫu nhiên theo một tỷ lệ nhất định đối tượng xác minh). Việc xác định rõ các trường hợp phải xác minh sẽ giúp cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập có trách nhiệm và chủ động hơn trong công tác kiểm soát tài sản, thu nhập, qua đó kịp thời tiến hành xác minh để phát hiện tài sản, thu nhập không minh bạch, góp phần phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng có liên quan.

- Thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập: Cần quy định thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập theo hướng tập trung vào cơ quan đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập, qua đó nhằm đầu tư nguồn lực và cơ sở vật chất để các cơ quan, đơn vị này nâng cao tính chuyên nghiệp và hiệu lực, hiệu quả hoạt động.

- Sáu là, về xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, không kê khai tài sản, thu nhập biến động mà không được giải trình một cách hợp lý:

Theo quy định hiện hành, kết luận xác minh việc kê khai tài sản, thu nhập được sử dụng để xử lý người có hành vi kê khai tài sản không trung thực. Tuy nhiên, do chưa có cơ sở pháp lý xử lý tài sản bất minh nên trong trường hợp qua xác minh đã kết luận được những tài sản không được kê khai, kê khai không trung thực hoặc giải trình nguồn gốc tăng thêm không hợp lý thì kết luận đó cũng không được sử dụng để xử lý đối với tài sản. Để khắc phục hạn chế này, cần phải bổ sung quy định về xử lý tài sản, thu nhập không minh bạch là cần thiết.

Thu hồi, xử lý tài sản tham nhũng được cộng đồng quốc tế khẳng định là công cụ hiệu quả sắc bén để triệt tiêu động cơ tham nhũng của người có chức vụ quyền hạn. Ở Việt Nam, hầu hết các trường hợp thu hồi tài sản tham nhũng mới chỉ được thực hiện thông qua việc kết án hình sự. Theo tổng kết 10 năm thi hành Luật PCTN, số lượng phải thu từ các bản án là khoảng 60.000 tỷ đồng nhưng chỉ thu được 4.000 tỷ đồng. Căn cứ cơ chế thu hồi hình sự như hiện nay thì việc thu hồi tài sản tham nhũng rất khó thực hiện, bởi việc chứng minh tài sản có liên quan đến hành vi tham nhũng là rất khó khăn, đòi hỏi phải mất nhiều thời gian với trình tự, thủ tục tố tụng kéo dài. Trong thời gian đó, tài sản tham nhũng có thể đã bị đối tượng tẩu tán với nhiều cách thức khác nhau và thực tiễn đã cho thấy hiệu quả thu hồi tài sản là rất thấp.

Theo quy định của Hiến pháp và các quy định pháp luật hiện hành có liên quan, việc xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, tài sản, thu nhập tăng thêm không được giải trình một cách hợp lý có liên quan đến quyền sở hữu tài sản của người kê khai và vợ/chồng, con chưa thành niên của người kê khai. Nếu quy định xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, tài sản, thu nhập tăng thêm mà không được giải trình một cách hợp lý phải thu hồi ngay dựa trên kết luận xác minh tài sản, thu nhập là khó khả thi. Như vậy, rất khó để tìm một giải pháp nào là hoàn hảo, tối ưu trong việc xử lý tài sản bất minh này.

Trong giai đoạn hiện nay, Nhà nước cần phải có thái độ đối với tài sản, thu nhập không rõ nguồn gốc này sau khi đã có xác minh và kết luận. Vì thực trạng hiệu quả thu hồi tài sản tham nhũng thấp như trên nên trước mắt cần nghiên cứu để xây dựng phương án xử lý tài sản không minh bạch này theo hướng coi tài sản, thu nhập không minh bạch này là khoản thu nhập vãng lai phát sinh mà người kê khai phải nộp và Nhà nước cần phải đánh thuế “đặc biệt” với mức thuế suất cao để làm sao thu được càng nhiều càng tốt tài sản chưa rõ nguồn gốc (có thể một phần do tham nhũng nhưng Nhà nước chưa chứng minh được). Biện pháp đánh thuế sẽ đòi hỏi các cơ quan nâng cao năng lực và thực hiện tốt hơn nữa trách nhiệm quản lý, trách nhiệm phát hiện và xử lý của mình; tăng cường, kiểm soát thuế thu nhập cá nhân và ứng dụng các biện pháp thanh toán không dùng tiền mặt nhằm kiểm soát được thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Nhưng, cũng cần phải nhận thức rằng việc quy định việc thu thuế nêu trên không loại trừ trách nhiệm hình sự và tịch thu tài sản đối với người kê khai, nếu như các cơ quan tiến hành tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hình sự khác chứng minh được tài sản kê khai không trung thực, tài sản tăng thêm không giải trình một cách hợp lý có được hoặc có nguồn gốc từ hành vi phạm tội tránh cách hiểu rằng phương án trên vô hình trung đã hợp pháp hóa số tiền còn lại hoặc trái với các quy định của pháp luật về phòng, chống rửa tiền./.

                                                                                    Ths. Hồ Thị Thu An

Vụ Pháp chế - TTCP