Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội và đối tượng đầu tư công khác. Hoạt động này là hoạt động không thể thiếu trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia.

Nhờ đầu tư công mà cơ sở hạ tầng phát triển, kinh tế xã hội, đời sống của người dân được nâng cao. Đây là công cụ cần thiết của Nhà nước để khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, là đòn bẩy kinh tế để đầu tư các khu vực còn lại phát huy hiệu quả cao thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, đồng thời phát triển các mặt xã hội mà các thành phần kinh tế tư nhân ít khi tham gia được. 

Thành tựu đạt được

Vốn đầu tư công trong những năm qua chiếm tỷ trọng tương đối lớn (khoảng 30% đến 40% tổng đầu tư toàn xã hội), được lấy từ nguồn ngân sách Nhà nước, trái phiếu Chính phủ, vốn vay, nguồn vốn viện trợ, vốn Nhà nước khác. Quản lý và sử dụng vốn đầu tư công có hiệu quả đóng vai trò rất quan trọng và quyết định đến sự ổn định và phát triển nền kinh tế quốc gia, đảm bảo an ninh quốc phòng của cả nước cũng như từng địa phương. Ngược lại, nếu sử dụng nguồn vốn này lãng phí sẽ ảnh hưởng rất lớn đến ổn định kinh tế vĩ mô, dẫn đến nợ công, bất ổn tài chính ngân sách.

Thực tiễn đầu tư công giai đoạn 2011- 2019 cho thấy: Đầu tư Nhà nước đã phát huy vai trò trong những giai đoạn kinh tế khó khăn và là động lực quan trọng, góp phần thúc đẩy tăng trưởng và chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế, có tác động lan tỏa lớn, nhất là đối với các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng... Cơ cấu đầu tư công đã có những chuyển biến tích cực. Khu vực này đã tăng cường đầu tư cho cơ sở hạ tầng, góp phần cải thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xử lý bất hợp lý vùng miền; chú trọng đầu tư cho các ngành nghề có lợi thế cạnh tranh trong nền kinh tế. Ngân sách Nhà nước đã tập trung nhiều hơn cho đầu tư phát triển con người, nâng cao trình độ của người lao động. Cụ thể, trong tổng mức đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước, đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng chiếm một tỷ lệ khá lớn (trên 90% tổng chi đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước). Đã hình thành được bộ khung pháp luật tương đối đồng bộ để điều chỉnh các hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư Nhà nước nói riêng. Trong đó, phải kể đến Luật Đầu tư công năm 2019; Luật Đầu tư năm 2020; Luật Đầu tư theo phương pháp đối tác công tư (PPP) năm 2020.

 Một công trình đầu tư công. Ảnh: PV&BT

Có thể nói, những năm qua, hệ thống pháp luật quản lý vốn đầu tư công đã đáp ứng phần nào quá trình triển khai vốn đầu tư công vào các chương trình, dự án và các hạng mục đầu tư khác, góp phần tăng trưởng kinh tế và đảm bảo ổn định xã hội, an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, việc ban hành và thực hiện pháp luật về quản lý vốn đầu tư công đã và đang bộc lộ rất nhiều hạn chế, một lượng vốn đầu tư công lớn bị sử dụng lãng phí, thất thoát, nhiều dự án đầu tư xong không phát huy được hiệu quả.

Những hạn chế, sai phạm và nguyên nhân

Qua thanh tra, kiểm toán việc thực hiện pháp luật về đầu tư công, các cơ quan có chức năng đã phát hiện và chỉ ra không ít sơ hở, sai phạm, đề xuất sửa đổi nhiều cơ chế chính sách, pháp luật có liên quan, kiến nghị thu hồi hàng chục ngàn tỷ đồng cho ngân sách Nhà nước, xử lý kỷ luật hành chính, xử lý hình sự nhiều cán bộ, công chức, viên chức và các cá nhân.

Những sai phạm điển hình được chỉ ra qua thanh tra, kiểm toán quản lý vốn đấu tư công là: (1) Chất lượng công tác chuẩn bị đầu tư còn thấp, tiến độ thực hiện dự án chậm làm phát sinh tăng tổng mức đầu tư; (2) Công tác phê duyệt chủ trương đầu tư nhiều dự án chưa xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn; còn tình trạng phê duyệt dự án đầu tư khi chủ trương đầu tư chưa được phê duyệt, chưa đủ thủ tục, không phù hợp với quy hoạch vùng, trùng lắp với dự án khác đã được phê duyệt, có nhiều trường hợp phê duyệt vượt định mức; (3) Quyết định đầu tư chưa xác định rõ nguồn vốn, thời gian thực hiện dự án; (4) Xác định tổng mức đầu tư còn sai sót, thiếu chính xác, phải điều chỉnh nhiều lần với giá trị lớn; (5) Hồ sơ mời thầu của một số dự án chưa đầy đủ theo quy định; (6) Phê duyệt hồ sơ mời thầu, kế hoạch đấu thầu chưa đúng quy định; (7) Hồ sơ dự thầu (hồ sơ đề xuất) của một số nhà thầu chưa tuân thủ đầy đủ yêu cầu của hồ sơ mời thầu; (8) Quá trình chấm thầu vẫn còn sai sót; (9) Áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu không đúng quy định; (10) Công tác thương thảo, ký kết hợp đồng chưa bảo đảm theo quy định, một số điều khoản hợp đồng ký kết còn thiếu chặt chẽ gây thất thoát ngân sách Nhà nước; (11) Tiến độ thực hiện tại nhiều dự án còn chậm so với kế hoạch ban đầu hoặc chậm được đưa vào sử dụng làm giảm hiệu quả nguồn vốn đầu tư, tình trạng dàn trải quá mức, hiệu suất còn hạn chế trong hoạt động và phân bổ, yếu kém trong giám sát. Bên cạnh đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều bất cập. 

Nguyên nhân của những hạn chế, sai phạm, tồn tại đó được chỉ ra từ các cuộc thanh tra, kiểm toán quản lý vốn đầu tư công là:

Thứ nhất, về nguyên nhân chủ quan

- Thể chế pháp luật về đầu tư công chưa thực sự đồng bộ, thống nhất; chưa khắc phục triệt để tình trạng chồng chéo giữa các quy định tại các văn bản pháp luật có liên quan đến đầu tư công; vẫn còn lúng túng trong việc triển khai Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn; cách hiểu và cách tiếp cận thực hiện của các bộ, ngành và địa phương còn khác nhau, dẫn đến mất nhiều thời gian trong hoàn thiện thủ tục các dự án đầu tư công.

- Có nhiều văn bản mới, nhiều sự thay đổi về cơ chế, chính sách này dẫn đến việc các bộ, địa phương, chủ dự án còn lúng túng trong quá trình triển khai.

- Công tác giải phóng mặt bằng: Vấn đề giải phóng mặt bằng chậm, năng lực hạn chế của các nhà thầu, chậm giải quyết tranh chấp giữa chủ đầu tư và nhà thầu, quá trình thẩm định của cơ quan cho vay lại đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thường bị kéo dài là nguyên nhân chậm giải ngân vốn đầu tư công.

Thứ hai, về nguyên nhân khách quan

- Do tác động ảnh hưởng từ biến động của tình hình chính trị, kinh tế thế giới, kinh tế trong nước suy giảm; tổng cầu yếu, dẫn đến việc huy động các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác phục vụ cho phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội gặp nhiều khó khăn; các tồn tại, bất cập về đầu tư công trong giai đoạn trước chưa thể xử lý dứt điểm ngay trong ngắn hạn; các dự án, chương trình cũ, tồn đọng từ trước vẫn cần tiếp tục được xử lý, sắp xếp...

- Chất lượng của quy hoạch còn thấp, tính dự báo còn hạn chế, thiếu tính liên kết, đồng bộ gây lãng phí và kém hiệu quả đầu tư đối với một số dự án hạ tầng. Công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều trở ngại, vướng mắc, mất nhiều thời gian, nên làm chậm tiến độ của hầu hết các dự án. Nhiều dự án phải điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư do chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao, gây khó khăn trong cân đối vốn và hoàn thành dự án theo đúng tiến độ.

- Vẫn còn tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tư và phê duyệt dự án mang tính hình thức để có điều kiện ghi vốn. Khi dự án đã được quyết định đầu tư và bố trí vốn mới thực sự tiến hành chuẩn bị đầu tư, nên chưa thể tiến hành thi công và giải ngân hết số vốn theo kế hoạch.

- Việc chấp hành các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn kế hoạch ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm, dẫn đến việc phải bổ sung, sửa đổi phương án phân bổ vốn nhiều lần, ảnh hưởng đến tiến độ giao kế hoạch đầu tư phát triển. Công tác kiểm tra, kiểm soát, thanh tra chưa được quan tâm đúng mức...

 Cần giải pháp đồng bộ để đầu tư công phát huy hiệu quả. Ảnh: PV&BT

Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn mới

Trong thời gian tới, đầu tư công vẫn được xác định là nguồn lực quan trọng đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam. Để nâng cao hiệu quả đầu tư công, Việt Nam cần tập trung triển khai một số giải pháp trọng tâm sau:

Một là, nâng cao chất lượng thể chế quản lý đầu tư công; nghiêm túc triển khai thực hiện các quy định pháp luật về đầu tư công; khẩn trương rà soát, sửa đổi những quy định của pháp luật về đầu tư công còn vướng mắc trong quá trình thực hiện.

Hai là, tăng cường quản lý đầu tư công, chú trọng nâng cao hiệu quả công tác chuẩn bị đầu tư; tăng cường công tác rà soát để bảo đảm các chương trình, dự án bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm được triển khai theo quy định của Luật Đầu tư công; quản lý chặt chẽ việc sử dụng nguồn vốn dự phòng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Khoản vốn dự phòng chỉ được sử dụng cho các mục tiêu thật sự cần thiết, cấp bách theo quy định của Luật Đầu tư công, Nghị quyết của Quốc hội và các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công, không được sử dụng vốn dự phòng cho các dự án không đúng quy định. Đặc biệt, cần thể chế hóa sâu hơn nữa việc trao quyền (phân cấp chính trị và hành chính) cho các bên liên quan. Thực hiện cơ chế ngân sách trọn gói hoặc trợ cấp đối ứng trên nguyên tắc khuyến khích tinh thần tự chủ, tự ra quyết định, tự chịu trách nhiệm.

Ba là, tăng cường công tác phối hợp giữa các cấp, các ngành và các địa phương trong triển khai thực hiện. Chú trọng công tác theo dõi, đánh giá thực hiện kế hoạch đầu tư công và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư cụ thể. Thực hiện nghiêm chế độ báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công định kỳ hoặc đột xuất theo chế độ báo cáo quy định; trong đó, phải đánh giá kết quả thực hiện, những tồn tại, hạn chế và đề xuất kiến nghị các cấp có thẩm quyền giải quyết những khó khăn, vướng mắc. Theo dõi, đôn đốc (chủ đầu tư, ban quản lý dự án, nhà thầu) đẩy nhanh tiến độ thực hiện, giải ngân dự án. Kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong triển khai kế hoạch đầu tư công và thực hiện dự án. Chủ động báo cáo cấp có thẩm quyền điều chỉnh kế hoạch đầu tư trung hạn, hàng năm để thúc đẩy giải ngân nâng cao hiệu quả đầu tư. Đặc biệt, cần nâng cao trách nhiệm minh bạch và giải trình công khai. Các thông tin về dự án đầu tư công phải được công bố công khai, đầy đủ, kịp thời, và chính xác, gồm trách nhiệm của các bên thực hiện dự án, các tài liệu về tài chính và quản trị dự án... Phải đảm bảo tiếng nói của người dân phải được lắng nghe và phản hồi. Cần có cơ chế hiệu lực để người dân truyền đạt ý nguyện và các ưu tiên tới chính quyền; người dân phải có quyền giám sát, phản ánh, đòi hỏi...

Bốn là, tiếp tục thực hiện tốt, có hiệu quả quá trình tái cơ cấu đầu tư công. Huy động tối đa và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư của nền kinh tế theo cơ chế thị trường. Trong đó, đối với vốn đầu tư công cần tập trung đầu tư cho các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án quan trọng quốc gia, các chương trình mục tiêu và dự án trọng điểm, có ý nghĩa lớn, lan tỏa đến phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và liên vùng, liên địa phương. Đối với các nguồn vốn vay để đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (ODA, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước...): cần tập trung ưu tiên đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, quy mô lớn và hiện đại; phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt là nguồn nhân lực chất lượng cao, phát triển khoa học, công nghệ và kinh tế tri thức. Đồng thời, tạo đột phá thu hút vốn đầu tư theo hình thức đối tác công-tư (PPP); đẩy mạnh thực hiện chủ trương xã hội hóa đối với các dịch vụ công cộng, đặc biệt trong các lĩnh vực y tế, chăm sóc sức khỏe Nhân dân, giáo dục đào tạo, văn hóa, thể thao, các công trình dự án cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và sinh hoạt của người dân ở nông thôn; huy động nguồn lực đất đai và tài nguyên cho đầu tư phát triển.

Năm là, đổi mới đầu tư công phải hướng tới mục tiêu thúc đẩy mạnh mẽ cải cách hành chính Nhà nước, bảo đảm cho bộ máy hành chính hoạt động thông suốt, chuyên nghiệp và hiệu quả. Đầu tư công không chỉ có tác dụng cung cấp nguồn lực cho bộ máy công quyền hoạt động, quan trọng là phải thông qua đó tác động mạnh mẽ đến việc điều chỉnh tổ chức và tính hiệu quả của hoạt động bộ máy. Vì vậy, cần gắn việc đổi mới đầu tư công với xây dựng bộ máy trong sạch, vững mạnh, đồng thời phải coi đây là một trong những mục tiêu cần chú trọng thực hiện.

Thông qua cải cách, đổi mới hoạt động đầu tư công bảo đảm cho việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng công bằng và hiệu quả hơn. Thực tiễn cho thấy, hầu hết việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng đều do bộ máy công quyền từ trung ương đến địa phương đảm nhận. Nếu bộ máy công quyền thiếu trung thực, không minh bạch, nạn tham nhũng diễn ra tràn lan, thì việc sản xuất và cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng khó đạt được yêu cầu công bằng và hiệu quả. Do đó, vấn đề đặt ra là cải cách, đổi mới hoạt động đầu tư công hướng theo mục tiêu bảo đảm công bằng và hiệu quả.

Sáu là, tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các nghị quyết, chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới, sắp xếp lại hệ thống doanh nghiệp Nhà nước; đặc biệt là cơ chế quản lý vốn, tách bạch tài chính doanh nghiệp với tài chính Nhà nước. Đối với tài chính của các cơ quan công quyền và các đơn vị sự nghiệp công lập, nội dung đổi mới cần tập trung nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm gắn việc đổi mới với công cuộc cải cách hành chính và việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng…

Bảy là, nâng cao năng lực và hiệu lực hoạt động của các cơ quan có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát kết quả quản lý và sử dụng đầu tư công. Quy định rõ ràng trách nhiệm vật chất của những người đứng đầu cơ quan chính quyền Nhà nước mỗi cấp trước kết quả quản lý đầu tư công của cấp đó. Đổi mới công tác thanh tra, giám sát tài chính trong toàn bộ quá trình quản lý tài chính công.  

Tóm lại, để nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp nói trên, chú trọng hoàn thiện pháp luật, tăng cường quản lý vốn đầu tư công; coi thanh tra, kiểm toán là một trong những công cụ hữu hiệu để phát hiện những sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật về quản lý vốn đầu tư công để các cấp có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung, khắc phục./.

TS. Tăng Thị Thiệm

Ths. Lại Kim Dung