Thanh tra, kiểm tra là chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước, là công cụ của người lãnh đạo, quản lý. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý Nhà nước, các cơ quan quản lý Nhà nước tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với các đối tượng quản lý trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ được giao. Thanh tra, kiểm tra giúp phát hiện, xử lý, ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý Nhà nước.

Đối với hoạt động quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng vậy, công tác thanh tra, kiểm tra có vai trò quan trọng. Trong thời gian vừa qua, đã xảy ra nhiều vụ việc vi phạm của người quản lý doanh nghiệp Nhà nước, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp diễn ra trong một thời gian dài dẫn tới những hậu quả nghiêm trọng. Điển hình như các vụ việc tại Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam (Vinashin); Tổng Công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines); Tập đoàn Dầu khí Việt Nam; Tổng công ty cổ phần xây lắp dầu khí Việt Nam (PVC); Công ty gang thép Thái Nguyên (Tisco)… đã gây hậu quả đặc biệt lớn về vốn, tài sản của Nhà nước. Qua xử lý những vụ việc trên đặt ra nhiều vấn đề về công tác thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp Nhà nước, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.

 Ảnh minh họa (nguồn: Intenet)

Thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước

Thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước được hiểu là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền định kỳ hoặc đột xuất xem xét, xác minh, đánh giá, kết luận và xử lý đối với việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu doanh nghiệp Nhà nước theo căn cứ, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Theo Luật Doanh nghiệp năm 2020, doanh nghiệp Nhà nước bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Quy định này của Luật Doanh nghiệp năm 2020 có sự thay đổi so với Luật Doanh nghiệp năm 2014 (Khoản 8, Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định doanh nghiệp Nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ). Sự thay đổi trong quy định của Luật Doanh nghiệp khiến cho số lượng doanh nghiệp Nhà nước tăng lên đáng kể. Điều này càng đòi hỏi công tác thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước phải có sự thay đổi mới đáp ứng được yêu cầu. Theo Nghị định số 49/2014/NĐ-CP ngày 20/05/2014 về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp Nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu thì thẩm quyền thanh tra doanh nghiệp Nhà nước được quy định như sau:

- Thanh tra Chính phủ thanh tra việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp cấp 1 do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và các doanh nghiệp cấp 2.

- Thanh tra bộ quản lý ngành có thẩm quyền: Thanh tra việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp cấp 1 do Bộ trưởng quyết định thành lập hoặc được chuyển đổi từ các doanh nghiệp Nhà nước thuộc Bộ hoặc được giao cho Bộ quản lý và các doanh nghiệp cấp 2. Đối với các doanh nghiệp cấp 1 do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập mà Bộ quản lý ngành được giao là cấp trên trực tiếp của hội đồng thành viên, thì Thanh tra Bộ tiến hành thanh tra sau khi đã báo cáo và thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ; thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của bộ đối với các doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về thanh tra.

- Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền thanh tra việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp cấp 1 do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc được chuyển đổi từ các doanh nghiệp Nhà nước thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và các doanh nghiệp cấp 2; thanh tra việc chấp hành pháp luật đối với các doanh nghiệp theo quy định tại khoản 3 Điều 29 Nghị định 49/2014/NĐ-CP khi được Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giao. Trường hợp Thanh tra tỉnh không đáp ứng các yêu cầu cần thiết để tiến hành thanh tra thì có trách nhiệm báo cáo Thanh tra Chính phủ để xem xét, xử lý.

- Thanh tra Sở thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Sở đối với doanh nghiệp cấp 1 do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc được chuyển đổi từ các doanh nghiệp Nhà nước thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; việc chấp hành pháp luật chuyên ngành của các doanh nghiệp theo quy định tại khoản 3 Điều 29 Nghị định 49/2014/NĐ-CP khi được Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giao.

Theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, ngoài công tác kiểm tra, thanh tra của Chính phủ còn có hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Cụ thể, cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện giám sát, kiểm tra, thanh tra các hoạt động: Đầu tư, quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp; hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh, bảo toàn, phát triển vốn Nhà nước tại doanh nghiệp; thực hiện quyền, trách nhiệm của người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên, người đại diện phần vốn Nhà nước; việc chấp hành chính sách, pháp luật của doanh nghiệp; đầu tư, thu hồi vốn, thu lợi nhuận, cổ tức được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên; thực hiện kiến nghị, cảnh báo của cơ quan quản lý Nhà nước, cơ quan thanh tra, kiểm toán, cơ quan đại diện chủ sở hữu về đầu tư, quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.(*)

Cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước cũng có sự thay đổi so với trước đây với sự ra đời của cơ quan chuyên trách là Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước. Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp là cơ quan thuộc Chính phủ; được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn Nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên theo quy định của pháp luật. Sau khi Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước ra đời, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại nhiều doanh nghiệp đã được chuyển từ nhiều bộ, ngành về Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước.

Như vậy, hiện nay có nhiều cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước. Để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước, tránh tình trạng nhiều cơ quan có thẩm quyền nhưng chồng chéo, hiệu quả thấp, không xác định rõ được trách nhiệm, cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:

Thứ nhất, pháp luật cần có quy định phân định rõ thẩm quyền gắn với trách nhiệm của các cơ quan thanh tra, kiểm tra. Điều này sẽ hạn chế sự trùng lắp về nội dung, đối tượng trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước. Đồng thời khi xảy ra vấn đề bỏ sót, bỏ lọt hành vi vi phạm pháp luật sẽ có cơ sở để xác định trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra.

Thứ hai, cần tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra để đạt hiệu quả trong công tác quản lý Nhà nước. Đồng thời phải tăng cường trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước trong thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp Nhà nước. Bởi đây là cơ quan được giao chức năng chính trong quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.

Thứ ba, qua công tác thanh tra, kiểm tra phát hiện hành vi vi phạm nhưng phải có cơ chế xử lý nghiêm minh, nhanh chóng, kịp thời. Đặc biệt ngoài xử lý kỷ luật, xử lý hành chính hay xử lý hình sự đối với người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp thì cần có cơ chế hữu hiệu trong xử lý trách nhiệm bồi thường, hoàn trả. Qua công tác thanh tra, kiểm tra phát hiện người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước vi phạm gây thiệt hại cho Nhà nước. Vậy cơ chế nào để buộc người đại diện bồi thường kịp thời thiệt hại cho Nhà nước, cho doanh nghiệp. Đương nhiên, Nhà nước hoặc doanh nghiệp Nhà nước có thể thực hiện cơ chế khởi kiện tại tòa án để yêu cầu bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, nếu thực hiện cơ chế đó sẽ mất rất nhiều thời gian mà người vi phạm có thể đã kịp thời tẩu tán tài sản. Như một số các vụ đại án vừa qua, mặc dù người nắm giữ các chức vụ quản lý trong doanh nghiệp Nhà nước bị tòa án tuyên phạm tội và phải bồi thường thiệt hại cho nhà nước nhưng số tiền cưỡng chế thu hồi được đạt tỷ lệ khiêm tốn so với số thiệt hại được xác định.

Trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp Nhà nước, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp

Theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp thì người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có hành vi vi phạm gây thất thoát tài sản Nhà nước, gây thiệt hại cho doanh nghiệp Nhà nước thì phải bồi thường thiệt hại.

Tuy nhiên, hiện nay chưa có quy định cụ thể về áp dụng trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Đối với cán bộ, công chức đã có quy định cụ thể về trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của cán bộ, công chức theo Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay không phải là cán bộ, công chức do vậy không thể áp dụng quy định về trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của cán bộ, công chức đối với người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Hơn nữa, việc thực hiện công vụ của cán bộ, công chức trong quản lý nhà nước khác với hoạt động quản trị sản xuất, kinh doanh của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.

Hiện nay, ngoài những vụ việc bị xử lý hình sự và tòa áp dụng trách nhiệm bồi thường cùng bản án hình sự đối với người phạm tội thì đối với những trường hợp hành vi vi phạm phát hiện qua thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp, chưa có cơ chế để áp dụng trách nhiệm bồi thường, hoàn trả đối với người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Do vậy, cần thiết phải đưa vào quy định của pháp luật cơ chế áp dụng trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.

Một là, cần quy định rõ thẩm quyền và trình tự, thủ tục giải quyết trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có hành vi vi phạm. Trong đó cần xác định rõ các vấn đề:

- Thẩm quyền, trách nhiệm yêu cầu người vi phạm bồi thường, hoàn trả. Thẩm quyền cần quy định gắn với cơ quan thực hiện trách nhiệm đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Cơ quan thanh tra, kiểm tra phát hiện, kết luận sai phạm có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra thực hiện kết luận thanh tra, kiểm tra. Trên cơ sở đó, gắn liền trách nhiệm của các cơ quan trong việc yêu cầu bồi thường, hoàn trả. Nếu người có thẩm quyền không thực hiện yêu cầu người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có hành vi vi phạm gây thiệt hại bồi thường, hoàn trả cho Nhà nước, doanh nghiệp có thể phải chịu trách nhiệm liên đới.

- Quy định rõ trình tự, thủ tục yêu cầu bồi thường, hoàn trả. Đây có thể coi là trình tự, thủ tục mang tính chất hành chính của cơ quan quản lý Nhà nước. Ví dụ: Qua công tác thanh tra, kiểm tra phát hiện hành vi vi phạm, cơ quan thanh tra hoặc cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước có kết luận về hành vi vi phạm của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước gây thiệt hại cho Nhà nước, doanh nghiệp. Trên cơ sở kết luận về hành vi vi phạm, người có thẩm quyền ra quyết định thành lập hội đồng xem xét trách nhiệm bồi thường, hoàn trả. Hội đồng họp xác định trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước có hành vi vi phạm. Trên cơ sở kết quả họp của hội đồng xác định trách nhiệm bồi thường, hoàn trả, người có thẩm quyền ban hành quyết định bồi thường, hoàn trả trong đó nêu rõ mức bồi thường, hoàn trả, thời hạn thực hiện, cơ quan, tổ chức thu nộp…

Hai là, xác định trách nhiệm bồi thường, hoàn trả: Người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có trách nhiệm bồi thường toàn bộ thiệt hại gây ra cho Nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước. Trường hợp có nhiều người quản lý hoặc đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp cùng có hành vi vi phạm thì phải liên đới chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại.

Đối với trách nhiệm hoàn trả, nếu người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có hành vi gây thiệt hại cho người khác và doanh nghiệp Nhà nước đã bồi thường thiệt hại cho người bị hại thì người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có trách nhiệm hoàn trả cho doanh nghiệp. Trường hợp có nhiều người cùng gây thiệt hại thì mức hoàn trả của từng người được xác định theo phần lỗi của họ đối với tổng thiệt hại.

Ba là, xác định thiệt hại phải bồi thường, hoàn trả. Xác định mức độ thiệt hại là bao nhiêu để yêu cầu bồi thường, hoàn trả là một vấn đề cần được quy định rõ. Trước tiên có thể xác định thiệt hại do hành vi vi phạm của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước trên cơ sở kết luận thanh tra, kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền. Trong trường hợp không có kết luận hoặc kết luận không xác định rõ mức độ thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra thì cơ quan có thẩm quyền hoặc doanh nghiệp Nhà nước bị thiệt hại có thể thuê định giá tài sản, giám định thiệt hại về tài sản. Đồng thời có thể quy định thêm cơ chế thỏa thuận để xác định mức độ thiệt hại trong trường hợp không đủ cơ sở để giám định.

Bốn là, việc thu hồi tiền bồi thường, hoàn trả. Cần quy định rõ trường hợp nào bồi thường, hoàn trả vào ngân sách Nhà nước, trường hợp nào bồi thường, hoàn trả cho doanh nghiệp Nhà nước; trách nhiệm đôn đốc thu hồi tiền bồi thường, hoàn trả sau khi đã có quyết định bồi thường, hoàn trả đối với người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp.

Năm là, trách nhiệm khởi kiện yêu cầu bồi thường, hoàn trả. Trong trường hợp đã hết thời hạn mà người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp không thực hiện hoặc chưa thực hiện xong nghĩa vụ bồi thường, hoàn trả mà không có lý do chính đáng thì cơ quan có thẩm quyền (hoặc ủy quyền cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân) khởi kiện ra tòa án yêu cầu bồi thường, hoàn trả. Trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền không thực hiện việc khởi kiện gây thiệt hại cho Nhà nước thì phải chịu trách nhiệm. Trong trường hợp người quản lý doanh nghiệp Nhà nước, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có hành vi gây thiệt hại mà bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì việc giải quyết trách nhiệm bồi thường, hoàn trả được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.

Thanh tra, kiểm tra đối với doanh nghiệp Nhà nước là công tác quan trọng trong việc quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Nếu hoạt động thanh tra, kiểm tra có hiệu quả sẽ giúp cho việc xử lý, ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm, giảm thiểu thiệt hại cho Nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước. Đồng thời cần có cơ chế áp dụng kịp thời trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp, người đại diện phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Điều này sẽ giúp cho thiệt hại của Nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước được kịp thời khắc phục, đảm bảo hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp./.

Giảng viên chính, Ths. Phạm Tuấn Anh

Trường Cán bộ Thanh tra

Chú thích:

(*) Điều 57 Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp