Quy trình lập pháp đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm để hoạt động lập pháp được tiến hành một cách khoa học, đồng bộ và liên tục; góp phần thực hiện tốt chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã đề ra.

Bên cạnh đó, quy trình lập pháp góp phần huy động sự tham gia một cách chủ động của các cơ quan, tổ chức hữu quan và mọi công dân vào hoạt động lập pháp của Quốc hội; góp phần đề cao trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, đồng thời, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các chủ thể trong quá trình hoạt động lập pháp. Quy trình này cũng là yếu tố cực kỳ quan trọng nhằm bảo đảm phát huy dân chủ trong hoạt động lập pháp của Quốc hội.   

1. Sự cần thiết bảo đảm hài hòa giữa các chủ thể trong quy trình lập pháp

Thực tế cho thấy, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta đã khá chặt chẽ và công khai, minh bạch theo quy định của Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình này bao gồm nhiều khâu, nhiều giai đoạn. Hằng năm, trên cơ sở đề nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trình dự án luật, pháp lệnh, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) lập và trình Quốc hội xem xét, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Trên cơ sở chương trình đó, UBTVQH phân công, chỉ đạo, đôn đốc và giám sát các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thực hiện chương trình này. Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện các dự án luật trên cơ sở ý kiến của các đại biểu Quốc hội (ĐBQH), ý kiến của Nhân dân, các chuyên gia, đối tượng chịu tác động, các cơ quan, tổ chức hữu quan, UBTVQH với tư cách là cơ quan chuẩn bị và chủ trì kỳ họp Quốc hội có trách nhiệm cho ý kiến đối với các dự án luật. Giữa hai kỳ họp, các Đoàn ĐBQH cũng tổ chức các hội nghị để trao đổi, thảo luận và lấy ý kiến của các đối tượng có liên quan. Với một số dự án luật quan trọng, phức tạp, UBTVQH còn tổ chức hội nghị các ĐBQH chuyên trách và các chuyên gia đóng góp. Ý kiến của ĐBQH là cơ sở quan trọng, mang tính quyết định trong việc hoạch định chính sách, chỉnh lý và hoàn thiện từng nội dung của dự án luật.

Theo trình tự này, Quốc hội đã thực hiện quyền lập pháp, từ khâu xây dựng chương trình, trình dự án, lấy ý kiến góp ý, thẩm tra, chỉnh lý và thông qua luật. Quy trình xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay cũng tương đồng và phù hợp với quy trình xây dựng luật ở nhiều quốc gia trên thế giới. Thực tế cho thấy, nếu so sánh giữa dự án luật trình Quốc hội với các dự án luật đã được các cơ quan của Quốc hội thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện và Quốc hội thông qua thì chất lượng đã được nâng cao hơn, phù hợp với điều kiện thực tiễn, nhất là về các chính sách, cả về mặt nội dung cũng như hình thức văn bản. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì thực tiễn quy trình xây dựng luật ở nước ta cũng còn không ít những hạn chế.  Tờ trình Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 2014 đã chỉ rõ “nguyên tắc dân chủ trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản pháp luật chưa được bảo đảm được một cách thực chất, do vậy, chưa khuyến khích được sự tham gia tích cực của Nhân dân, cũng như chưa thực sự phát huy được vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam đối với quá trình xây dựng và thi hành pháp luật”(1). Điều này cho thấy, quá trình hoàn thiện quy trình xây dựng luật cần phải tăng cường hơn nữa, thực chất hơn nữa sự tham gia của các chủ thể trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. Qua đó bảo đảm hài hòa lợi ích cộng đồng và lợi ích quốc gia.  Kết quả nghiên cứu thời gian gần đây cũng chỉ rõ: “Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quy định cụ thể về việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức hữu quan, đặc biệt là của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, nhưng trên thực tế việc lấy ý kiến chưa đem lại hiệu quả thiết thực phục vụ cho công tác soạn thảo, nhiều khi còn hình thức. Có trường hợp lấy ý kiến chưa tập trung vào các đối tượng có quyền và lợi ích liên quan; còn phiến diện, một chiều; những vấn đề cần lấy ý kiến chưa được nêu rõ nên việc tham gia ý kiến còn chung chung; cũng có trường hợp tuy có nêu rõ các vấn đề cần lấy ý kiến nhưng vì lợi ích cục bộ nên chỉ nêu ra những vấn đề không thực sự quan trọng, không phải là vấn đề cơ bản của dự án luật, pháp lệnh để lấy ý kiến. Việc tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan đối với các dự thảo luật, pháp lệnh nhiều khi được thực hiện mang tính hình thức, lấy lệ vì “không liên quan đến lĩnh vực mình phụ trách”, bên cạnh đó vẫn còn có tâm lý vị nể nên thường đưa ra ý kiến ủng hộ mà không có sự nghiên cứu, đánh giá một cách khách quan, chính xác”(2). Thực tiễn này cho thấy, nâng cao hiệu quả lập pháp, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các chủ thể trong quy trình lập pháp là vấn đề tiếp tục được đặt ra. 

 Các ĐBQH nhấn nút biểu quyết trong 1 phiên họp của Quốc hội

2. Một số kiến nghị a) Về nguyên tắc chung Thứ nhất, tiếp tục phát huy dân chủ trong hoạt động lập pháp; tạo điều kiện để mọi cơ quan, tổ chức và công dân có thể tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội một cách thực chất và hiệu quả.  Mọi hoạt động của Quốc hội phải thể hiện được tính dân chủ trong hoạt động của Nhà nước. Trong hoạt động lập pháp, tính dân chủ càng cần phải được đề cao. Dân chủ trong hoạt động lập pháp càng cao thì càng phát huy được tối đa trí tuệ của tập thể ĐBQH, các cơ quan, tổ chức hữu quan và công dân trong việc tạo lập các quy phạm pháp luật; càng phản ánh được thực chất hơn, sâu sắc hơn ý chí, nguyện vọng của quần chúng Nhân dân, để pháp luật thực sự là pháp luật "của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân", góp phần bảo đảm cho các quy phạm pháp luật phù hợp hơn với điều kiện, hoàn cảnh kinh tế xã hội của đất nước và xu thế tiến bộ của thời đại. Đồng thời, một nền pháp luật dân chủ thực sự chỉ có thể được tạo ra bởi một hoạt động lập pháp có tính dân chủ cao. Đây cũng có thể coi là một trong những yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền.  Thứ hai, bảo đảm tính thống nhất và liên tục trong hoạt động lập pháp  Nguyên tắc này đòi hỏi việc xác lập và tiến hành các hoạt động lập pháp phải được tiến hành một cách thống nhất theo một quy trình đã được pháp luật quy định, có kế hoạch, chương trình cụ thể. Về lâu dài, cần xây dựng chiến lược lập pháp trên cơ sở các chiến lược về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đồng thời, các hoạt động lập pháp phải được thực hiện một cách liên tục, thông suốt, tránh trường hợp có những dự án luật được trình xin ý kiến tại một kỳ họp Quốc hội nhưng phải nhiều năm sau mới lại được tiếp tục trình để xem xét, thông qua. Thứ ba, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập pháp.  Trong điều kiện nước ta hiện nay, xét về góc độ nhất định, pháp luật là sự thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng, với tư cách là Đảng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập pháp là yêu cầu cần thiết nhằm bảo đảm để pháp luật luôn phản ánh đúng đường lối, chính sách của Đảng. Tuy nhiên, để phù hợp với tinh thần Hiến pháp năm 2013 thì sự lãnh đạo đó phải phù hợp với quy trình lập pháp và nên chăng phải được xác định trong các văn bản quy định về quy trình lập pháp của Quốc hội. Các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng như các cấp uỷ Đảng cần tôn trọng và nghiêm chỉnh thực hiện quy trình lập pháp, tránh cả hai khuynh hướng có thể xảy ra: Cơ quan Nhà nước thì đùn đẩy trách nhiệm cho cấp uỷ Đảng thông qua việc "xin ý kiến chỉ đạo" đối với cả những vấn đề cụ thể của dự án luật hoặc cấp uỷ Đảng bao biện, quyết định thay cơ quan Nhà nước đối với những vấn đề cụ thể lẽ ra thuộc trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước đó. Các cấp uỷ Đảng cần tránh không can thiệp sâu vào hoạt động tác nghiệp cụ thể trong quy trình lập pháp mà chỉ nên lãnh đạo về mặt quan điểm, đường lối chung. b) Một số kiến nghị cụ thể Một là, tiếp tục đổi mới tư duy lập pháp, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các chủ thể: Nhà nước – cộng đồng – cá nhân.  

Trong thời gian qua, tư duy lập pháp ở nước ta đã không ngừng được đổi mới để đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước. Tuy nhiên, trên thực tế, tư duy của cơ chế kế hoạch hoá tập trung chưa phải đã được xóa bỏ triệt để. Trong quy trình lập pháp, phần lớn các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết đều do các cơ quan quản lý lĩnh vực chuyên ngành đề xuất chính sách và soạn thảo. Do đó, tư duy trong xây dựng pháp luật có trường hợp còn thiên về yếu tố quản lý, nhằm mục tiêu bảo đảm sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước, chưa hoàn toàn hướng đến mục tiêu tạo môi trường, hành lang pháp lý thuận lợi cho phát triển; thậm chí, công tác xây dựng pháp luật đôi khi còn bị ảnh hưởng bởi tâm lý cục bộ của ngành, lĩnh vực. Do vậy, để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tiến bộ, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong điều kiện hội nhập quốc tế và cách mạng công nghiệp lần thứ tư, vấn đề đặt ra là “cần đổi mới mạnh mẽ hơn nữa trong tư duy lập pháp theo hướng chuyển từ tư duy quản lý sang tư duy phục vụ, pháp luật không chỉ thiết lập cơ chế quản lý mà quan trọng hơn là kiến tạo, định hướng và thúc đẩy sự phát triển”(3). 

Hai là, tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng pháp luật bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các chủ thể Luật Sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội khóa XIV thông qua và chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 tạo cơ sở pháp lý cho tiến trình đổi mới công tác xây dựng pháp luật ở nước ta. Luật có những quy định mới, tạo điều kiện thuận lợi hơn để Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được phản biện xã hội thì hồ sơ dự án, dự thảo gửi thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền phải bao gồm văn bản phản biện xã hội. Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức, ĐBQH chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để MTTQ Việt Nam thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật. Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và ý kiến phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, giải trình, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản. Ba là, tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục đã được xác lập trong quy trình lập pháp. Nguyên tắc này yêu cầu mỗi chủ thể tham gia hoạt động lập pháp phải thực hiện nghiêm chỉnh các trình tự, thủ tục đã được pháp luật quy định trong hoạt động lập pháp, phù hợp với nhiệm vụ và quyền hạn của từng loại chủ thể trong hoạt động lập pháp. Mỗi hoạt động của từng chủ thể là một khâu trong hoạt động lập pháp, chỉ cần trục trặc ở một khâu nhất định sẽ ảnh hưởng tới hàng loạt các khâu tiếp theo, thậm chí vô hiệu hoá các nỗ lực lập pháp trước đó.  Trong thực tiễn hoạt động lập pháp vừa qua cho thấy, không phải lúc nào các cơ quan tham gia hoạt động lập pháp cũng chấp hành nghiêm chỉnh các quy định về trình tự và thủ tục luật định. Việc đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh còn nhiều, trong đó có một số dự án được đề nghị bổ sung gần sát kỳ họp Quốc hội, gây khó khăn, bị động đối với Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; vẫn còn tình trạng xin lùi thời gian trình hoặc rút dự án ra khỏi Chương trình do chưa chuẩn bị kịp, chưa bảo đảm chất lượng. Việc lấy ý kiến trong quá trình xây dựng dự án đôi lúc còn hình thức, đối tượng được lấy ý kiến chưa đầy đủ; việc rà soát để nhận diện những quy định có mâu thuẫn, chồng chéo nhằm đề xuất sửa đổi, bổ sung ngay trong quá trình soạn thảo trong một số trường hợp chưa được chú trọng dẫn đến nội dung dự án, dự thảo trình Quốc hội, UBTVQH có trường hợp chưa bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật; việc đánh giá tác động đối với một số chính sách còn sơ sài, hình thức. Vì thế, trong thời gian tới, cần: - Tăng cường trách nhiệm của cơ quan trình đối với tiến độ và chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết. Nâng cao hơn nữa chất lượng công tác thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, cương quyết không đồng ý trình cơ quan có thẩm quyền ban hành dự án khi có nội dung chưa bảo đảm chất lượng, chưa bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ, khả thi.   

- Về phía các cơ quan Quốc hội, cần nghiêm túc thực hiện nguyên tắc Quốc hội, UBTVQH không xem xét các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết không bảo đảm hồ sơ, thời hạn theo quy định, không bảo đảm chất lượng; yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện đúng trách nhiệm trong việc tham gia đầy đủ, cử cá nhân đại diện đúng thẩm quyền trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý và kịp thời báo cáo cơ quan trình những vấn đề lớn có ý kiến khác nhau hoặc phát sinh để giải trình trước UBTVQH và báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định. Bên cạnh đó, bảo đảm sự tham gia đầy đủ, nghiêm túc, chất lượng của các ĐBQH là thành viên Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội khi tham gia các phiên họp toàn thể của Hội đồng, Ủy ban để cho ý kiến, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết; tăng cường bảo đảm nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số trong hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội; phát huy cao nhất trí tuệ tập thể của các thành viên Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội; tổ chức tốt hơn hoạt động phối hợp thẩm tra giữa Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; làm rõ và thực hiện nghiêm túc nội dung xem xét, thảo luận về dự án luật khi trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu và khi trình Quốc hội xem xét, thông qua, trong đó, tại lần trình đầu tiên, Quốc hội cho ý kiến, biểu quyết khi cần thiết về những vấn đề cơ bản của dự thảo luật để làm cơ sở cho các cơ quan, tổ chức chỉnh lý dự thảo luật; những vấn đề đã được biểu quyết tại lần trình đầu tiên sẽ không nhất thiết phải thảo luận lại ở lần trình thứ hai./.

TS. Nguyễn Thị Dung Viện Nghiên cứu lập pháp

Chú thích: (1) Tờ trình số 391/TTr-CP ngày 12/10/2014 của Chính phủ về Dự án Luật ban hành văn bản pháp luật, tr.2. (2) Xem: PGS.TS Hoàng Văn Tú, “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013”. Đề tài NCKH Cấp Bộ năm 2017-2019, tr.112. (3) Xem thêm: Quốc hội nước XHCHCN Việt Nam – “Quốc hội khóa XIV, thành tựu và dấu ấn nổi bật”, NXB Chninsh trị Quốc gia Sự thật, H. 2021, tr.154. Tài liệu tham khảo: 1. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng; 2. Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013; 3. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020; 4. Quốc hội nước XHCHCN Việt Nam – “Quốc hội khóa XIV, thành tựu và dấu ấn nổi bật”, NXB Chính trị quốc gia Sự thật, H. 2021. 5. TS. Nguyễn Thị Dung – Pháp luật về dân chủ trực tiếp ở Việt Nam. Luận án TS Luật học, H. 2019; 6. Tờ trình số 391/TTr-CP ngày 12/10/2014 về Dự án Luật ban hành văn bản pháp luật; 7. PGS.TS Hoàng Văn Tú, “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013”. Đề tài NCKH cấp bộ năm 2017-2019.